Vor fünf Jahren wurden mit den 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag (RÄStV) die Online-Aktivitäten von ARD und ZDF deutlich begrenzt. Unzählige Angeboten wurden aus dem Netz genommen, neue oder veränderte müssen einen sogenannten Drei-Stufen-Test durchlaufen. Wie erfolgreich ist dieses deutsche Modell? Timo Rieg ist verschiedenen Links gefolgt.

Die Rundfunkgebühr als Subvention
Wer sich mit der Internetpräsenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland beschäftigt, muss sich zunächst klar werden, warum es die entsprechenden Regelungen seit 1. Juni 2009 überhaupt gibt. Auslöser waren nämlich u.a. eine Beschwerde des „Verbands Privater Rundfunk und Telemedien“ (VPRT) im Jahr 2003, dass bestimmte Web-Angebote nicht unter den öffentlichrechtlichen Auftrag fielen und damit zu Wettbewerbsverzerrungen führten. Daraufhin stufte die EU-Kommission die deutsche Rundfunkgebühr als staatliche Beihilfe (=Subvention) ein – obwohl man sich viel Mühe gegeben hatte, mit GEZ, KEF, Rundfunkräten und anderem mehr genügend Staatsferne zu schaffen. Insbesondere in den Online-Aktivitäten der Sendeanstalten sah die EU eine Benachteiligung des privaten Rundfunks und der – immer schon privatwirtschaftlich organisierten – Presse, wobei sie das duale Rundfunksystem nicht grundsätzlich infrage stellt, sondern weiterhin „ein vielfältiges und ausgewogenes Medienangebot öffentlicher und privater Rundfunkveranstalter“ wünscht.
Nach einigem Hin und Her versprach die Bundesregierung gegenüber der EU-Kommission Veränderungen, die mit dem 12. RÄStV eingeführt wurden. Der Drei-Stufen-Test und die damit verbundene deutliche Beschränkung der öffentlich-rechtlichen Onlineangebote steht im Zentrum dieser Änderungen.
„Es ging nicht um die Zuschauer, es ging nicht um Journalismus, sondern es ging ausschließlich um marktwirtschaftlichen Wettbewerb“, konstatiert Benno H. Pöppelmann, Justitiar beim Deutschen Journalistenverband (DJV).

Rundfunk im Internet
„Die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio bieten Telemedien an, die journalistisch-redaktionell veranlasst und journalistisch-redaktionell gestaltet sind“ lautet seit Juni 2009 der Online-Auftrag. Dabei wird sowohl der Umfang, vor allem aber die Verfügbarkeit des Angebots im Rundfunkstaatsvertrag deutlich beschränkt: so wie früher in der Jugendherberge um 22 Uhr das Licht für alle ausging, werden heute Dateien weggeknipst. Sendungen und Begleitmaterialien dürfen nur noch sieben Tage nach Ausstrahlung im Netz stehen, Spiele der 1. und 2. Fußball-Bundesliga sogar nur 24 Stunden. Was für längere Zeit online sein soll, muss in einzelnen Telemedienkonzepten dargelegt und vom Rundfunkrat genehmigt werden.

Der Drei-Stufen-Test
Neue oder geänderte Internetangebote der Sender müssen den Drei-Stufen-Test durchlaufen bzw. drei Hürden überspringen, um an den Start gehen zu dürfen. Online-Angebote müssen, soweit sie überhaupt vom Rundfunkauftrag gedeckt sind,
a) den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entsprechen,
b) in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb beigetragen
c) finanziell vertretbar sein.
Etwas flapsiger formuliert darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Internet also nur machen, was hilfreich, edel, gut und günstig ist.
Geprüft wird das allerdings nicht mit Hammer, Stethoskop und Crash Test Dummies, sondern mit Philologie. Beispielhaftes Ergebnis im Telemedienkonzept des ZDF: „Qualitativ unterscheidet sich zdf.de von anderen Onlineangeboten dadurch, dass nur dieses Portal das Programm der ZDF-Kanäle begleitet und vertieft und die Themen der Fernsehprogramme mit internetgerechten Formaten ergänzt.“

Staatsferne und sonstige Unabhängigkeit
Die Kritik von Anfang an lautet: die Sender testen sich selbst. Denn sie bescheinigen sich mit ihren Telemedienkonzepten selbst, dass ihre Angebote hilfreich, edel, gut und günstig sind. Allerdings: Es gibt ein Stellungnahmeverfahren, in dem sich jeder Lobbyverband und sogar jede Einzelperson einbringen kann. Und letztlich entscheidet der Rundfunkrat – ein je nach Sender sehr großes Gremium mit Abgesandten aus Politik, Wirtschaft, Kultur, Kunst, Sport und Sozialem als Repräsentanten der Gesellschaft.
Der Rundfunkrat des ZDF (der dort verständlicherweise Fernsehrat heißt) hat sich in einer Evaluation (pdf) der ersten großen Testerei ein gutes Zeugnis ausgestellt und dabei sehr seine Unabhängigkeit betont. So seien viele Wünsche und Anmerkungen vom Intendanten aufgegriffen worden, niemand habe in die Arbeit hineinreden können oder wollen, sogar über das viele Geld für den Drei-Stufen-Test mit europaweiter Ausschreibung für die externen Gutachter habe ausschließlich der Fernsehrat selbst verfügt. Sogar die systemischen Kontrahenten von Privatfunk und Presse haben demzufolge das Bemühen um Transparenz und ein “Verständnis für die Belange der Verleger” anerkannt.

Auch Prof. Joachim Valentin, Vorsitzender des Telemedienausschuss’ im Hessischen Rundfunk, betont eine deutliche Stärkung der unabhängigen Gremien. Man habe in “kritischer Loyalität” gearbeitet.  “Wir haben sehr genau hingesehen und keineswegs unkritisch die Positionen des Hauses durchgewunken.” Alle Anmerkungen und Einwände seien berücksichtigt worden. Am Ende des Verfahrens hatte Valentin anderthalb Meter Aktenordner dazu im Büro stehen.
Letzte Instanz bei der Prüfung ist übrigens die Rechtsaufsicht führende Staatskanzlei, beim ZDF die von Schleswig-Holstein.

Verweildauer
Sie klingt lyrisch, ist aber profaner Knackpunkt – die “Verweildauer”. Wie lange dürfen, sollen, müssen Beiträge der Anstalten im Internet verweilen? Die Beitragszahler, inzwischen also fast alle Bürger, wünschen sich natürlich jederzeit Zugriff auf alles, was der öffentlich-rechtliche Rundfunk jemals produziert hat. Die Sender selbst sind da zurückhaltender – schließlich werden Online-Abrufe bisher nicht auf die Quote angerechnet. Da zeigt man lieber linear viele Wiederholungen begehrter Sendungen. “Die Anstalten nutzen ihren rechtlichen Spielraum nicht aus”, meint Joachim Huber, verantwortlicher Redakteur im Medienressort des Tagesspiegels.
In der Politik ist man hingegen für eine Verlängerung offen, seit letztem Herbst prüfen die Länder, wie sich das regeln lässt. 30 Tage könnte die normale Verweildauer im Internet werden.

Haben wir bezahlt, gehört uns!
Wie weit deutsche Rundfunkbeiträge Wochen nach der Erstellung noch weltweit auf nicht-zahlende Interessenten stoßen, bleibt festzulegen der eigenen Hybris überlassen. Unsere Sprache reduziert den Interessentenkreis ja schon mal auf ein bisschen Österreich, ein ganz kleines bisschen Schweiz und drei dauerhaft nach Mallorca ausgewanderte Rentnerinnen. Warum also nicht alles dauerhaft ins Netz stellen, bezahlt ist es doch ohnehin, von unseren Rundfunkbeiträgen?
Weil eben längst nicht alles bezahlt ist. Der Rundfunk erwirbt „Sendelizenzen“ oder vergütet seine Autoren und Filmemacher nach Ausstrahlungen, für Wiederholungen gibt es Extra-Honorare. Die Online-Nutzung müsste entsprechend eigens vergütet werden, zumal den Urhebern nach der Online-Vermarktung praktisch keine Möglichkeit mehr bleibt, mit ihren Werken an anderer Stelle Geld zu verdienen. Was frei im Netz steht, ist wirtschaftlich abgefrühstückt.
“In der Anmeldung ihres Finanzbedarfs sehen die Sender keine Ausgabensteigerung für Online-Rechte vor”, sagt Rechtsanwalt Heiko Wiese, bei der Spitzenorganisation der Filmwirtschaft (SPIO) zuständig für Urheberrechte. Zum Nulltarif könne es aber verlängerte Online-Nutzungen nicht geben, sagt Wiese.

Fernsehen wird anders
Die Regelungen des 12. RÄStV sind sicherlich nur im Moment hilfreich. Ein kurzer Blick zurück offenbart, wie rasant sich die Mediennutzung geändert hat. Es braucht weder Philosophie noch Prophetie um zu sagen: in Zukunft wird Fernsehen in Form der vor-digitalen Zeit nicht mehr existieren. Zumindest wer Pubertisten im Haus hat erlebt täglich, dass Fernsehen längst komplett ohne Fernseher funktioniert, online und ergänzend mit Wechselfestplatte. Wer die Begriffe „Youtube“ und „Raubkopie“ vermeiden möchte, spricht von „nicht-linearem Fernsehen“. Huber (Tagesspiegel) sagt etwas flotter: „Was eine Fernbedienung ist, weiß meine Tochter vermutlich  gar nicht.“ Und meine Söhne haben noch nie in eine „Programmzeitschrift“ geschaut – da sind ja auch keine klickbaren URL drin.
Der 64-jähriger Nachbar erzählt mir mindestens jeden dritten Tag von spannenden Dingen, die er auf Deutschlandradio gehört hat, – und dass ich doch mal kurz „nachschauen“ könnte, wie der Professor hieß oder das Buch und in welchem Jahr das war, das hätte er sich so schnell nicht merken können, aber ich könnte das doch im Internet nachschauen. Und dann schau ich halt ins Radio.

Video on demand
Im kommerziellen Bereich gibt es längst Mediatheken wie Watchever (Vivendi) oder Maxdome (ProSiebenSat.1), die Filme und Serien auf Dauer zum Abruf bereitstellen. Die EU hat übrigens nichts dagegen, wenn auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk Entgelte direkt für die Nutzung seiner Online-Angebote verlangt, z.B. als Pay-per-View: „Sofern ein Dienst mit Entgeltelement die Befriedigung bestimmter sozialer, demokratischer und
kultureller Bedürfnisse der Gesellschaft ermöglicht und keine unverhältnismäßigen Auswirkungen auf den Wettbewerb oder den grenzüberschreitenden Handel hat, dürfen die Mitgliedstaaten die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten […] mit einem solchen Dienst betrauen.“
Die derzeitige Verweildauer öffentlich-rechtlicher Sendungen kann der Kunde umgehen, indem er sich einen individuellen Online-Recorder anlegt, den  es sogar kostenlos gibt. Damit nimmt man das gesamte Fernsehprogramm auf und schaut sich einzelne Sendungen je nach Speicher erst Wochen oder Monate später an. Juristisch ist das ein großer Unterschied zu unbegrenzten Angeboten der Sender selbst – sehen kann man den Unterschied aber nicht.

Lokaler Rundfunk
Der Rundfunkstaatsvertrag ist da knallhart: „Eine flächendeckende lokale Berichterstattung in Telemedien ist nicht zulässig.“ (§ 11d Abs. 5) Der DJV kritisiert, Presseverleger reduzierten zunehmend ihre Lokalberichterstattung, eine Kompensation durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sei aber derzeit nicht möglich.

Wo kein  Kläger…
Ob die derzeitigen Regelungen juristisch korrekt sind, weiß niemand – weil es bisher keine Gerichtsverfahren dazu gab. Im sogenannten Beihilfekompromiss haben die Bundesländer Zugeständnisse gemacht, die der eigentlichen politischen Überzeugung entgegenstanden. Im Gegenzug hat die EU-Kommission das Verfahren eingestellt. Niemand wollte riskieren, dass die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks möglicherweise komplett infrage gestellt wird.
Auch gegen die Ergebnisse des Drei-Stufen-Tests gab es bisher keine Klage, weshalb Uwe-Christian Klipsch in seiner Dissertation mit dem Titel “Die Überprüfung des Dreistufentests durch Rechtsaufsicht und Gerichte” den Weg vorm Verwaltungsgericht nur  theoretisch erörtern konnte.
Die Win-Win-Situation dabei: alle Beteiligten können ihre jeweiligen und sehr unterschiedlichen Rechtsauffassungen im Status quo bestätigt sehen. Wo kein Kläger, da kein Richter.
Klipsch geht allerdings auch davon aus, dass vielen Beteiligten gar nicht klar war, ob sie ein Gericht anrufen können. “Da gibt es eine Reihe formaler Hürden zu überwinden, die manche Kläger wohl abschrecken dürften.” So richtete sich die Klage des Bundesverbands Deutscher Zeitungsverleger (BDZV) zur “Tagesschau-App” gegen das konkrete Telemedienangebot, nicht gegen den Drei-Stufen-Test.

Ins Leere gelinkt

Natürlich muss nicht alles für immer im Netz stehen – die Idee gab es schon vor dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs zu Google’s Löschpflichten (Az C‑131/12). Aber dass eine Recherche zum Internetangebot der gebührenfinanzierten Sender zu einem Marathonlauf über leere Seiten der Öffentlich-Rechtlichen wird besticht konzeptionell auch nicht. „Seite nicht gefunden“ steht dann auf dem Bildschirm – und dass das so sein müsse wegen des gültigen Rundfunkstaatsvertrags. Vom Verweildauerkonzept seien auch aktuelle Mitteilungen zum Drei-Stufen-Test selbst erfasst, erklärt Peter Meyer, Sprecher des Saarländischen Rundfunks. Darauf, dass Links von anderen Seiten durch das Verweildauerkonzept nun ins Leere laufen, habe man “naturgemäß keinen Einfluss”.

(c) journalist – Das Medienmagazin

Vorschau: Am Freitag, 26. September 2014, erscheint in epd-Medien ein Essay zur Staatsferne der Rundfunkräte, die nicht mit etwas weniger Politikern und öffentlichen Sitzungen zu gewährleisten ist, sondern nur mit der Auslosung der Mitglieder.